eo封面 | 电力为什么成了突破口?——兴义变局(二)

发布时间:2018-04-12
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兴义变局(二)

eo记者 罗晶 文华维

电改大幕拉开

新一轮电力体制改革酝酿时,贵州加快了把电力改革决策落地的步伐。


“贵州作为西电东送的起点之一,也被誉为‘江南煤海’,却从来没有发挥能源大省的优势。”谈起贵州为何如此积极地推动电改,电网和能源局的人士都谈到了这个原因。


高耗能企业陷入亏损,电网方面电费回收困难,发电机组利用小时下降,发、输、用三方均苦不堪言。贵州省的“超预期热情”也显得合理。


2015年6月5日,国家发改委印发《关于贵州省列入输配电价改革试点范围的批复》,同意将贵州省列入输配电价改革试点范围。贵州省成为继深圳市、内蒙古西部、安徽、湖北、宁夏、云南后第七个开展输配电价改革试点的省份。


7月2日,国家发改委召开了电力体制改革配套文件征求意见会议,贵州省发改委副主任、能源局局长张应伟代表贵州提出了几点建议,其中包括:建议国家层面在统筹输配电价成本方面对贵州采取差别化政策;在自备电厂配套文件中希望对贵州省实行差别化政策,减缓征收政策性基金及附加和政策***叉补贴。


11月9日,国家发展改革委、国家能源局以《关于统一云南省、贵州省开展电力体制改革综合试点的复函》正式批复同意贵州省成为第一批电力体制改革综合试点省份。


截至揭牌当日,贵州交易中心已累计促成425家电力用户和14家发电企业参与交易,签约电量为263。7亿千瓦时,占整个贵州省售电量的31%。已完成的市场化交易电量均价比用户目录电价低5。48分/千瓦时。


“成立交易中心,是我们主动地先走了一步。”贵州电网相关领导说,“目前,交易的绝对额可能比不上一些东部省区,但是直接交易的比例比较高,还是促进了省里电力市场化起步。”


根据交易中心数据,按照2015年年度签约量,用电企业全年可减少成本12亿元,遏制铁合金、工业硅等行业用电的进一步下滑约55亿千瓦时,拉动用电增量15亿千瓦时。在经济下行压力极大的贵州省,这初步实现了“保增长”。


“市场也好,战略也好,核心还是价格,最终是要看价格来办事。”贵州电网负责人说,“价格不行,怎样的交易机制都不行。”


兴义:各种矛盾的集中展现

贵州省的一系列考量,恰好也是兴义市的迫切目标:通过国家政策与电改机遇,走出能源上中下游亏损的死循环,最终带动经济发展。


“兴义成为试点,是兴义主动争取的,也最终得到了省政府认可。”贵州电力行业人士说。


早在2013年,贵州省发改委、省能源局就调研了兴义市地方电网,并建议将兴义作为改革试点城市。


兴义市政府认为,兴义市地方电网建设及园区电网的供电模式,完全符合9号文精神,在技术、安全、管理等多方面是可行的,是成为试点的绝佳地区。


技术方面,兴义市地方电网供电营业范围与贵州电网公司没有发生重叠。市政府认为,园区内新建的电源和用电负荷均是增量,符合2号文件中“支持符合条件的新增电力用户与新增发电企业开展直接交易试点”的要求,工业园区配套电网的建设有利于培育电源和用电负荷。


用电安全方面,地方电网介绍到,其运行管理引进中国华电集团管理团队,并与中国能建与中国电建制定了工业园区电网运行专题方案和控制措施,满足国家《电力系统安全稳定导则》的相关要求。


最后,兴义市地方电网长期处于相对独立运行的状态,拥有独立运行的经验和基础。


基于上述背景,2015年8月,兴义市人民政府提交了《贵州兴义地方电力解除代管体制 推进售电侧改革试点方案》。


贵州省在向国家发改委报送改革综合试点方案时,也谈及了贵州省电力体制改革迫切需要解决的主要问题。


问题首先在于价格。报告认为在贵州,电价调整滞后于成本变化——2004年国家建立煤电价格联动,原则上不少于6个月为一个煤电价格联动周期。但自2013年起,电煤价格市场化后,煤价持续明显下降,火电上网电价仅调整3次,难以及时、合理地反映用电成本。


其次是交叉补贴严重。从供电成本来说,用户电压等级越低,输配费用越高,电价应较高。为维持居民用电和农业生产用电价格较低水平,由此产生了工商业等高电压等级用户对居民、农业等低电压等级用户的交叉补贴。


报告认为,一直以来,电网企业实行统购统销,电网建设及终端销售完全依靠电网企业,尚未形成配售电市场,配售电侧投资主体单一,没有社会资本进入配售电市场及投资的有效途径,售电侧竞争机制亟待建立。


这几个问题同样在兴义市集中体现。


兴义市方面决心要掌握当地电网资源的重要原因是:降低工业电价


市政府相关负责人说:“价格太高,原因之一是电价承担的各种基金太多。”逐渐摆脱依赖成为改革的动力。


在兴义方面看来,除了价格因素,地方电网的负荷发展与电源点建设矛盾突出。随着工业化步伐加快,电力供应的矛盾将越来越突出,兴义市目前的供电方式(以贵州电网趸售为主、云南电网与地方小水电为辅供电)已经无法满足需要。


以2011年为例,兴义市地方电网供电量为14.56亿度,其中,购进云南电网1.72亿度,占11.8%;购进贵州电网7.34亿度,占50.4%;地方小水电发电5.5亿度,占19%。


全社会用电总量是36.8亿度,如果把小水电发电供应量和云南电网购进量扣除,2011年兴义市全社会用电总量的80%要靠贵州电网网间交易供给。


市政府认为,兴义市电力有限责任公司作为“发供电一体化”企业,电源点建设没有跟上兴义市经济社会发展的需要,并且,“太依赖贵州电网”。


因此,兴义市电力体制改革的落脚点最后确定为:无论采用什么方式,都要以创造优于全国的能矿资源差别化条件为前提,真正拥有电力资源的“终端定价和配置权”。


市政府在解释电改利好时,数次强调“终端定价权”。当地政府希望降低电价,认为电网企业趸售价格不合理,“尤其是在水电中吃了差价”。


华电集团贵州公司办公室负责人对此有不同见解:“水电的低价必须用于弥补交叉补贴,电网需要靠水电来平衡。”


但是在兴义市政府看来,兴义地方电力以鲁布革起家,也坐拥丰富的水力资源和煤炭资源,却没能享受资源带来的优势。


他们认为,如果地方电力公司可以形成发、输、配平台,自己发的电上自己的网,就可以形成价格的决定权,“政府就可以向入驻的企业承诺更低的电价”。


工业化:降电价是出路?

作为黔西南边陲的县级市,兴义市显现出更大的发展抱负。


其铁路、公路运输以及空运和航运都形成了其他边陲县城所不可及的优势。


空运和航运方面,兴义万峰林机场开通了多条航线,以及万峰湖、鲁布革和马岭河峡谷三条航运通道。


新一届市政府成立后,万峰机场的航线和航班都大大拓展,而此前只能飞北上广等主要城市。“以前从兴义到贵阳都要花上两三天时间,现在仅需四十分钟。”市政府对电改的理解也类似,“我们必须跳出从前的思维框架,往外送电。”


电网相关负责人也在采访中说到,对于贵州省来说,在经济下行的时候如果保证能源产业,路子还是要多往外送电。此前,如果不是因为“西电东送”,贵州将会面临更严重的问题。


除了继续走往外送电的路子,当地最根本的动力还是继续打造交通优势,为大用户承诺低价,吸引其入驻。


在兴义,大工业的典型代表是铝合金产业。


兴义市工业园则通过对其150万吨铝及铝加工项目生产成本利润分析得知,生产一吨铝,需耗费电14500度,电价每降低0.01元,电解铝成本降低145元/吨。


当地对改革迫切的理由也基于电价带来的利好——一是可以降低用电企业的购电成本;二是有利于避免单一点对点供电的风险,增强向工业园区形成能源成本洼地,促进各种生产要素向园区汇聚,增强园区吸引力。


“作为贵州省唯一一家得以保留下来的地方电网,这使得我们在地方电网电价调控上掌握了主动权。”市政府相关负责人说,优惠的电力供应价格今后将成为兴义市在招商引资方面的巨大优势。


售电侧试点:从哪里来,到哪里去?

中发9号文的颁发,让兴义市此前的一切铺垫有了现实意义。


按照综合试点计划,2016年6月底前,贵州将组建混合所有制模式的贵安新区配售电公司;而在兴义市,地方电力公司将按照现代企业制度组建配售电公司。


兴义市售电侧改革试点有几个步骤:


第一步,2015年8月底前,完成贵州兴义地方电力代管体制改革试点方案编制;第二步,2015年12月底前,兴义市电力有限责任公司与贵州电网有限责任公司理顺代管关系;最后,2016年6月前,兴义市按现代企业制度组建输电公司和配售电公司。


市政府认为,随着地方经济的发展,不可回避的“体制”矛盾,愈加制约着地方电网发展,例如,被代管的企业在电源点建设、电网省级改革建设、“煤电用一体化”建设等方面与贵州电网在投融资体制、资产管理、运行管理以及利益分配上存在着诸多制约。


而解除代管、售电侧试点将是理顺这些矛盾的机遇。因此,在售电侧试点开展当天,兴义市电力公司与贵州电网正式解除了代管关系。


《贵州兴义地方电力解除代管体制、推进售电侧改革试点方案》谈到,售电侧改革可以为兴义电力发展减少阻力:兴义市将依托地方电网和小水电资源优势,推行售电侧改革,积极创造园区电价差价化优势,最大限度消化地方水电和自备电厂发电量。


对兴义的勃勃雄心,黔西南州政府也表达了大力支持。


黔西南州发布的一份报告中称,兴义市经济总量在全州占有举足轻重的位置,事关全州经济社会发展大局,而电力则是突破口


因此,州政府建议兴义市政府成立专门班子,由主要领导挂帅,形成和电网企业的沟通和交流机制,积极谋求电网参加或认可兴义市电力体制改革,必要时报请省人民政府帮助协调,争取促成煤电铝、煤电钢等项目“早日招商成功、落地建设”。


电改后,电网就像是省际高速公路,我们则是本地的道路网。”市政府领导说。


“非典型”自备电厂:如何监管

在兴义,降低电价的关键在于坐拥数量可观的自备电厂。


一直以来,自备电厂在电力行业处于相对被忽视的领域,相关的统计与规范管理也相对少而分散。


在六大配套文件颁布前的电力体制研讨会上,部分省认为自备电厂总体份额较小,出台配套文件可能引起发展导向不明,建议不要出台该配套文件。


而兴义自备电厂机组与典型的自备电厂不太一样。由于为政府牵头、装机量大、为工业园区服务,它们在管理方面相对规范,也投运了脱硫脱硝设施。据公开资料,清水河工业园区的自备电厂脱硫效率、脱硝效率和除尘率分别大于或者等于97.2%、50%和99.95%。


兴义市清水河镇工业园区是贵州省内最大的自备电厂所在地。它由兴义市阳光集团投资修建,建成后将并入兴义市地方电网发电。


清水河是兴义市北部的工业重镇,位于贵州盘县、普安县和云南富源县等地煤炭南下两广的主要通道上。受益于南昆铁路,这里成为黔西南州的重要煤炭集散地,年转运煤炭能力达350万吨。


依靠这一优势,这里成为一个典型的煤电一体化工业园区,主导产业为电力、煤炭、化工和建材。其产业链从煤炭开始,精煤经过洗选后通过南昆铁路外运;洗选剩下的泥煤、煤矸石送进园区火电厂发电;火电厂产生的余热和固废提供给建材业,主要生产蒸汽砖和水泥。此外,火电厂的废气经过脱硫脱硝后,供给硫酸厂等化工企业进行资源综合利用。


根据公开资料,清水河工业园的规划和环评也分别获得省经信委审查和批复。可见,自备电厂的审批和环评都有充分文件支持,属于有序规划。


然而,其在社会责任的履行方面却模棱两可。


国家文件要求,自备电厂应承担相应的社会责任,例如,缴纳国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持资金和城市公用事业附加费等政府性基金和政策***叉补贴等。这些基金和交叉补贴都是通过电网企业以电费的形式收取。兴义的自备电厂直接为工业园区供电,因此,这些基金和交叉补贴都无法收缴。


当然,作为一个非典型的自备电厂,它的运行方式引起争议。


“清水河自备电厂的立项是以自备电厂立项的,而项目批下后,却不是按照自备电厂来运行,因为它整个并入了地方电网。”贵州电力行业人士说,“自备电厂不需要像公共电厂那样承担调峰调频等公共服务。”


能监局一位官员也表达了谨慎态度:兴义市的自备电厂,由于装机量太大,已经在是否“自备”的定义上比较模糊。


据悉,清水河的自备机组并不为单个企业服务,甚至不限于工业园区。按照规划,以后向省外售电,例如广西百色。


“兴义曾经提出把电卖给电网企业,但遭到了拒绝。项目布局完全是以自备电厂批的,也不符合并网条件。”贵州电力行业人士说。


然而,面对自备电厂的发展是否有失规范的问题,市政府和电力公司的回应是:一体化工业园和发电项目规划,得到省里大力支持,也符合国发2号文的精神。


除了技术上的批复和核准,省里确实表现了极大支持。


据公开报道,2015年初,时任副省长王江平在考察黔西南州时说,自备电厂建不好,就不能提供充足的能源保障,发展优势就不明显。因此,兴义市必须要全力推进自备电厂和电网建设进度,为招商引资项目提供充足的能源保障,促进工业化发展。


而在参加电改六大配套文件征求意见座谈会时,贵州省能源局局长张应伟提出,希望中央对贵州输配电价实施差异化政策,并对自备电厂的相关费用和基金实行少交甚至是免交的政策。


自备电厂在兴义乃至在贵州,将以何种姿态参与电改,在中央与地方、政府与企业你进我退的权衡中,将迎来更纠结的监管模式。


较量:竞争,还是“新型合作”

20151118日,兴义市富康酒店五楼国宾厅,在贵州省能源局局长张应伟的见证下,兴义市供电局和兴义市政府的代表签订了地方电力解除代管协议;随后,兴义供电局与兴义电力公司又签订了新的兴义地方电力并网协议。


协议明确,兴义供电局不再对兴义市电力有限公司的人、财、物进行全面管理,同样也不再承担相应的管理职责和安全责任。兴义市电力有限公司将作为生产经营主体单位承担相应的管理职责和安全生产责任。


是谁先发起解除“代管”的提议?无人正面回答这一问题,“没有谁先谁后,双方都知道是时候了”。


市政府方面认为,这形成了“新型合作关系”。


兴义市政府认为,电网是特殊的电力资源,它的建设和发展一定不能脱离国家网架主体,否则就起不到电网跨区域的消纳作用,“窝电”和“缺电”现象就会发生,会造成大量的能源浪费或者贻误发展机遇。


因此,兴义市电网的发展应该在大电网支持下,谋求发供电结算机制和定价权的相对独立。


然而,不管是竞争还是合作,双方确实大用户签约上开始有了一些问题。


“按照9号文,新成立的售电公司应该主要把业务放在增量部分,因为经济下行,没有增量,就动了存量,把负荷挖走。”当地电力行业人士认为,这是违反游戏规则的。


对此,市政府的说法是,随着中发9号文对增量负荷的放开,兴义地方电力企业能够依托地方政府政策优势,及时准确地接入重点项目。


电价的竞争也已拉开。据悉,市政府承诺给几个铝合金用户的电价是0.42元/千瓦时,比国家核定销售电价的0.53元低了0.11元。


黔西南州政府2014年11月下发《黔西南州园区电网和自备电厂建设实施方案》,各县、市政府及园区可根据各供电项目的用电量、就业量、产业链、税收及对经济的拉动作用等情况,给予招商项目的优惠电价原则上按照0.35-0.44元/度执行,对于电价差价部分,由各项目所在县(市)政府、新区管委会负责补贴给用电企业。


可以看到,市政府承诺的电价确实在这个优惠电价范围内。但是其他问题仍然存在,例如“抢负荷”。


目前,兴义供电局与兴义市电力有限公司是按照2007年1月签订的《两网供电服务区域划分协议》,履行各自供电营业区内的供电职责和客户服务。但随着9号文对增量负荷的放开,兴义市电力公司现已在建设兴义城区变电站提供供电能力,正在打破原有的划片区供电方式,进入兴义供电局供电区域范围,直接参与用电市场竞争。


因此,兴义供电局希望贵州电网能够明确,在下一步的负荷竞争中,供电局是否也可用在两网交叉区域甚至是到地方电网供电辖区内竞争增量用户。


“按照《电力法》,是有营业区这个概念的。现在已经变成‘你中有我,我中有你’了,那么大家都可以抢负荷了。”当地电力行业人士说,“这样也好,可以比比谁的电网更坚强。”


但是双方似乎不在同一起跑线上。“电网企业的销售电价是由国家核定的,包含了各种基金,而地方电网,只服务于工业园区,没有承担交叉补贴和普遍服务。”


贵州电力行业人士担忧 “不正当竞争”已经开始。在地方政府的支持下,地方电网将好负荷挖走,剩下电网企业来承担各种社会责任、农网改造、城网改造等。


市政府已强硬要求 “新引进的工业负荷,必须放在工业园区。”


“这和改革的目标太背道而驰了,一点都不像市场。”一位电力专家评价说。


2015年6月,黔西南州工信委组织5家铁合金企业与兴义市电力公司签订协议,拟按每千瓦时0.35-0.44元向签约企业供电。


由兴义供电局供电的三家冶炼企业已正式向兴义供电局提出停止供电需求,现已转由兴义市电力公司进行供电。


一城两网的竞争将以何种形式登场?地方电改如何避免重回发输配一体化高度垄断?面对地方电网的日益强势,央企的分支如何应对?兴义这一复杂样本,将为本轮改革提供何种细节拷问,以及走向何处的思考?明日待续。


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